ธรรมชาติเชิงวิพากษ์: นอกเหนือจากการแบ่งปันข้อมูลน้ำร่วมกันแล้ว แม่น้ำหลานซาง-แม่โขง ยังต้องการธรรมาภิบาลน้ำที่รับผิดชอบ

โดย ผศ.ดร.คาร์ล มิดเดิลตัน[1]

[English version available here]

วิวแม่น้ำโขงที่มองจากเวียงจันทร์ ประเทศลาว (เครดิต: ภาพถ่ายจาก HEINRICH-BÖLL-STIFTUNG SOUTHEAT ASIA)

ในปี 2562 และอีกครั้งในปี 2563 แม่น้ำโขงหรือรู้จักในชื่อแม่น้ำหลานซางที่ตั้งอยู่ในประเทศจีน ได้ประสบกับปัญหาการไหลของกระแสน้ำที่ลดต่ำลง สิ่งนี้ได้สร้างความยากลำบากให้กับผู้คนนับล้านที่อาศัยอยู่ในบริเวณแม่น้ำดังกล่าว

เกิดการถกเถียงในระดับภูมิภาคอย่างเอาจริงเอาจังและแบ่งออกเป็นหลายฝักหลายฝ่ายเกี่ยวกับการลดลงของประแสน้ำอันเกิดจากความแห้งแล้งหรือผลกระทบจากการก่อสร้างเขื่อนขนาดใหญ่ที่ดำเนินการอย่างต่อเนื่องตลอดทั่วทั้งลุ่มน้ำตั้งแต่ปี พ.ศ. 2533 เป็นต้นมา สิ่งนี้ได้ส่งผลให้มีการเฝ้าติดตามและสนใจเป็นอย่างมากในการก่อสร้างเขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำทั้ง 11 แห่ง ที่ตั้งอยู่บนลุ่มแม่น้ำสายหลักในประเทศจีนเนื่องจากขาดความโปร่งใสในการดำเนินงานก่อสร้างของโครงการเขื่อนและปริมาณการกักเก็บน้ำในอ่างเก็บน้ำ

ในเดือนเมษายน 2563 องค์กรที่ปรึกษาด้านการวิจัยที่ชื่อว่า อายออนเอิร์ธ (Eyes on the Earth) ได้ทำการเผยแพร่แบบจำลองกระแสน้ำตามธรรมชาติ (ก่อนที่จะมีการสร้างเขื่อน) ของแม่น้ำหลานซาง เพื่อคาดการณ์ผลกระทบของเขื่อนที่ตั้งอยู่ปลายน้ำในพื้นที่ภาคเหนือของประเทศไทย เนื่องจากไม่มีการตรวจสอบอย่างจริงจังในทรัพยากรสาธารณะอันเป็นที่ตั้งของสถานีวัดน้ำในประเทศจีน แบบจำลองทางสถิติ (Statistical Model) ได้ใช้ข้อมูลดาวเทียมเพื่อสร้าง “ดัชนีความเปียกชื้น” เพื่อคาดการณ์ปริมาณน้ำในอ่างกักเก็บน้ำและหลังจากนั้นจะนำผลที่ได้นี้ไปเชื่อมโยงกับการตรวจวัดระดับน้ำรายเดือนที่สถานีวัดน้ำใน อ.เชียงแสน ประเทศไทย โดยรวมแล้วการศึกษาครั้งนี้แสดงให้เห็นว่าตั้งแต่มีการก่อสร้างเขื่อนในแม่น้ำหลานซางที่ได้รับมอบอำนาจหน้าที่ให้ดำเนินการก่อสร้างในช่วงต้นปี 2533 ซึ่งระดับน้ำมีการลดระดับลงในช่วงฤดูฝนและเพิ่มสูงขึ้นในช่วงฤดูแล้ง การผิดปกติเพิ่มมากขึ้นและเกิดความผันผวนอย่างรวดเร็วในระดับน้ำทั้งในฤดูแล้งและฤดูฝน การเปลี่ยนแปลงเหล่านี้ปรากฏชัดตั้งแต่ปี 2555 เมื่อเขื่อนนัวจาตู้ (Nouzhadu) ที่มีกำลังการผลิตกระไฟฟ้าขนาด 5,850 เมกะวัตต์ เริ่มเติมน้ำเข้าไปในอ่างเก็บน้ำนั่นจึงทำให้เห็นว่าอ่างเก็บน้ำแห่งนี้มีปริมาณขนาดใหญ่กว่าทั้ง 4 เขื่อนที่สร้างขึ้นมาก่อนหน้านี้รวมกันเสียอีก

ในขณะที่ข้อสรุป (ความคิดเห็น) ต่างๆ เหล่านี้ได้มาจากการศึกษาทางวิทยาศาสตร์ที่ดำเนินการมาก่อนหน้านี้ รายงานที่จัดทำรายงาน นว่าEำเนินการมาก่อนหน้านี้ ทยาี่จะโดย Eyes on the Earth ได้รับความสนใจจากสื่อเป็นอย่างมากทั้งในระดับภูมิภาคและระดับนานาชาติเนื่องจากกลุ่มภาคประชาสังคมหลายกลุ่มรวมทั้งตัวแทนของรัฐบาลสหรัฐอเมริกาอ้างว่ามีหลักฐานชิ้นสำคัญที่บ่งชี้ว่ารัฐบาลจีนจะต้องแสดงความรับผิดชอบต่อปัญหาความรุนแรงจากภัยแล้งในช่วงระหว่างปี พ.ศ.2562 – 2563 อันเนื่องมาจากการ “ปิดก๊อก” หรือ กักตุนน้ำ” เพื่อเก็บไว้ใช้ของประเทศจีน ถ้อยแถลงการณ์เหล่านี้ได้นำไปสู่การโต้แย้งจากนักการทูตและนักวิจัยของจีนเป็นจำนวนมาก

การกล่าวอ้างที่สำคัญดังกล่าวนำไปสู่การตรวจสอบรายงานของ Eyes on Earth อย่างละเอียดถี่ถ้วน ได้แก่คณะกรรมาธิการแม่น้ำโขง (The Mekong River Commission: MRC) ออสเตรเลีย-ความร่วมมือแม่น้ำโขงเพื่อทรัพยากรสิ่งแวดล้อมและระบบพลังงาน (The Australia – Mekong Partnership for Environmental Resource and Energy Systems: AMPERES) และนักวิชาการที่ตั้งข้อสังเกตุถึงข้อจำกัดบางอย่าง เช่น ในรายงานได้แสดงให้เห็นถึงผลลัพธ์ของระดับน้ำแต่ไม่สามารถพิจารณาได้ว่าสิ่งนี้นั้นเทียบเท่ากับปริมาณน้ำ ไม่ได้บ่งบอกว่าจีนสามารถกักเก็บน้ำได้ทั้งหมดในช่วงฤดูฝน ด้วยเหตุนี้ ความสามารถในการยั้บยั้งการไหลของน้ำในแม่น้ำอย่างเต็มกำลังเป็นสาเหตุให้เกิดความแห้งแล้งในพื้นที่บริเวณปลายน้ำ และจะดีมากยิ่งขึ้นกว่าหากการศึกษาครั้งนี้ได้รับการทบทวนและตรวจสอบก่อนที่จะมีการเผยแพร่สู่สาธารณะ ยิ่งไปกว่านั้น นักวิจัยจาก AMPERES ได้กล่าวว่าการนำเสนอรายงานของ Eyes on Earth ในการอภิปรายสาธารณะบ่อยครั้งมักจะเกินกว่าการค้นพบที่แท้จริง ในเดือนกรกฎาคม 2563 นักวิจัยจากมหาวิทยาลัยชิงหฺวา (Tsinghua University) ซึ่งเป็นสถาบันวิจัยชั้นนำในประเทศจีนได้กล่าวเพิ่มเติมในข้อถกเถียงนี้ด้วยการศึกษาที่ระบุว่าภูมิภาคนี้ประสบปัญหาภัยแล้งอยู่ก่อนแล้ว อีกครั้งหนึ่งที่ AMPERES ได้ตรวจสอบการวิจัยนี้ซึ่งค้นพบว่าจำเป็นที่จะต้องมีการชี้แจงเพิ่มเติมเยอะมากขึ้นและข้อสรุปของการศึกษาเกี่ยวกับประโยชน์ของเขื่อนผลิตไฟฟ้าแบบขั้นบันได (Dam Cascade) ในประเทศจีนเพื่อบรรเทาภาวะภัยแล้งที่พื้นที่ปลายน้ำอาจทำให้เกิดการไขว้เขวได้

โดยรวมแล้วการศึกษาที่มีอยู่โดยทั้งหมดเกี่ยวกับผลกระทบของเขื่อนขั้นบันไดในประเทศจีนที่มีต่อประเทศปลายน้ำในขณะนี้มักอาศัยมักอาศัยข้อมูลที่ไม่สมบูรณ์ครบถ้วนเนื่องจากไม่สามารถเข้าถึงข้อมูลที่มีอยู่แล้วได้ ยิ่งไปกว่านั้นความแห้งแล้งในปี 2562 และ 2563 ยังเกิดขึ้นในช่วงเวลาที่ภูมิศาสตร์การเมืองทวีความรุนแรงมากขึ้นระหว่างสหรัฐอเมริกาและจีน ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้และทั่วโลก ในเดือนกันยายนปี 2563 ความร่วมมือลุ่มน้ำโขง-สหรัฐฯ​ (Mekong-U.S. Partnership: MUSP) ได้เปิดตัวขึ้นซึ่งพยายามที่จะกระชับความสัมพันธ์ระหว่างประเทศปลายน้ำและสหรัฐอเมริกาให้แน่นแฟ้นยิ่งขึ้น นั่นจึงทำให้จีนควบคุมทรัพยากรน้ำในลุ่มน้ำตอนบนด้วยความระมัดระวัง กระนั้นการทำให้เป็นการเมืองของงานวิจัยซึ่งมีข้อจำกัดของการศึกษาถูกลดทอนลงและผลลัพธ์ที่เปลี่ยนแปลงไปให้เป็นเรื่องเล่าที่เรียบง่ายนั้นมีความเสี่ยงที่จะทำลายความน่าเชื่อถือของหลักฐานทางวิทยาศาสตร์ที่สามารถบอกกล่าวได้ถึงกระบวนการกำกับดูแลน้ำข้ามพรมแดนตลอดจนกระบวนการตัดสินใจ

ในลุ่มน้ำหลานซาง-แม่โขง การกำกับดูแลน้ำข้ามพรมแดนมีความซับซ้อนเนื่องจากผลประโยชน์ที่หลากหลายของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทั้งจากรัฐและไม่ใช่รัฐ​ สถาบันหลักที่สำคัญทั้งสองแห่งที่วางกรอบโครงสร้างเพื่อการกำกับดูแลน้ำข้ามแดนที่มีระหว่างรัฐต่อรัฐ (State-to-State) ได้แก่ คณะกรรมาธิการแม่น้ำโขง (The Mekong River Commission: MRC) และ กรอบความร่วมมือแม่โขง-หลานซาง (Mekong – Lancang Cooperation: MLC) เกี่ยวกับสาเหตุของกระแสน้ำไหลช้าและภัยแล้งในปี 2562 เดือนธันวาคม 2562  LMC และ MRC มุ่งมั่นที่จะทำการศึกษาวิจัยร่วมกันว่าสถานภาพของการศึกษานี้จะไม่ได้ถูกประกาศต่อสาธารณะ คณะกรรมาธิการแม่น้ำโขง เป็นองค์กรตามสนธิสัญญาที่ก่อตั้งขึ้นในปี 2538 ระหว่างกัมพูชา ลาว ไทยและเวียดนาม กับ จีนและเมียนมา ในฐานะคู่เจรจา กรอบความร่วมมือแม่โขง-หลานซาง เปิดตัวขึ้นครั้งแรกในเดือนมีนาคม 2559 และรวมทั้ง 6 ประเทศของกลุ่มลุ่มแม่น้ำหลานซาง-แม่โขง โดยจีนมีบทบาทสำคัญในฐานะประธานร่วมและนักลงทุน และการจัดการทรัพยากรน้ำเป็น 1 ใน 5 ประเด็นสำคัญที่จะต้องดำเนินการ ในเวลาเดียวกัน MRC และ LMC ได้ร่วมมือและแข่งขันกันในการมีอำนาจหน้าที่ บทบาท และการมีอิทธิพลในลุ่มแม่น้ำโขง - หลานซาง

ในช่วงตลอด 2 – 3 ปีที่ผ่านมา การเรียกร้องอันยาวนานจากประเทศท้ายน้ำ ภาคประชาสังคมและชุมชนที่มีต่อจีนเพื่อการแบ่งปันข้อมูลน้ำทวีความรุนแรงมากขึ้น ตั้งแต่ปี 2539 เป็นต้นมา จีนได้มีการแบ่งปันข้อมูลเฉพาะข้อมูลฤดูฝน (มิถุนายน – ตุลาคม) และบางครั้งบางคราวจะมีการให้ข้อมูลฤดูแล้ในช่วงเวลา ‘ฉุกเฉิน’ ตามที่นักวิชาการ สจวร์ต บิบา (Stuart Biba) กล่าวว่ามันเป็นมาตราการเฉพาะกิจเพื่อลดการวิพากษ์วิจารณ์​ ยิ่งไปกว่านั้น ข้อมูลที่ปล่อยออกมายังไม่สมบูรณ์เพียงพอที่จะสรุปได้อย่างชัดเจนถึงบทบาทของเขื่อนต้นน้ำที่มีบทบาทในการไหลของน้ำในแม่น้ำ ในบริบทของการวิพากษ์วิจารณ์ที่รุนแรงในช่วงปี 2563 ที่กล่าวถึงเมื่อตอนต้น ในวันที่ 22 ตุลาคม 2563 MRC ได้ประกาศว่าจีนได้ทำข้อตกลงที่จะแบ่งปันข้อมูลตลอดทั้งปี จำนวน 2 ครั้งต่อวัน สำหรับปริมาณน้ำฝนและระดับแม่น้ำจากสถานีวัดน้ำทั้ง 2 แห่งที่ตั้งอยู่ในเมืองม่านวาน (Manwan) และ จิงหง (Jinghong)

การเตรียมการใหม่สำหรับการแบ่งปันข้อมูลน้ำแบบรัฐต่อรัฐถือเป็นความก้าวหน้าที่สำคัญ รวมถึงการที่จีนได้เพิ่มความร่วมมือยิ่งขึ้นกับคณะกรรมาธิการแม่น้ำโขง ในการแบ่งปันข้อมูลมากกว่าการยืนกรานที่แบ่งปันข้อมูลผ่านกรอบความร่วมมือแม่โขง-หลานซาง อย่างไรก็ตาม ในแง่ของการแบ่งปันข้อมูลน้ำยังมีอีกมากที่ต้องทำเพื่อทำความเข้าใจสถานการณ์พื้นที่ต้นน้ำในประเทศจีน โดยเฉพาะอย่างยิ่งจำนวนสถานีตรวจวัดน้ำที่สามารถขยายให้ครอบคลุมเขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำทั้งหมด 11 แห่ง ที่เปิดดำเนินการอยู่ในขณะนี้ และเพื่อการรวบรวมข้อมูลระดับน้ำทั้งพื้นที่ต้นน้ำและปลายน้ำ การไหลออกของอ่างเก็บน้ำแต่ละเขื่อนตลอดจนกำหนดการดำเนินการ นอกจากนี้ยังอาจรวมถึงข้อมูลน้ำในแม่น้ำสาขาซึ่งรวบรวมไว้อย่างครอบคลุม ในขณะที่การแบ่งปันชุดข้อมูลในอดีตสามารถช่วยสร้างเงื่อนไขก่อนหน้านี้ในลุ่มน้ำได้

อย่างไรก็ตาม สิ่งสำคัญคือต้องตระหนักว่ามีช่องว่างข้อมูลอื่นๆ อีกมากมายที่ต้องได้รับการแก้ไขในอ่างเก็บน้ำด้านล่าง ยกตัวอย่างเช่น จำเป็นที่จะต้องมีข้อมูลน้ำที่สมบูรณ์มากขึ้นเกี่ยวกับการดำเนินงานของโครงการสร้างเขื่อนในแม่น้ำสาขาที่มีผลต่อสภาวะน้ำท่วมและภัยแล้งทั้งในพื้นที่และสะสมตลอดทั้งลุ่มน้ำ สิ่งนี้ไม่ได้หมายถึงแต่เขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำเพียงเท่านั้นแต่ยังรวมถึงแผนการชลประทานขนาดใหญ่ที่เพิ่มมากขึ้น นอกจากนี้ ยังมีความจำเป็นต้องมีการเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะเกี่ยวกับผลกระทบของมาตราการบรรเทาความเสียหายที่เขื่อนไชยะบุรีที่เพิ่งสร้างเสร็จเมื่อเร็วๆนี้บนแม่น้ำสายหลักทางตอนเหนือของลาว เป็นสิ่งที่จำเป็น รวมทั้งการอพยพย้ายถิ่นของปลาและการเดินทางของตะกอน มีการริเริ่มโครงการภายใน MRC ตั้งแต่ปลายปี 2562 เพื่อศึกษาผลกระทบเหล่านี้ ในขณะที่องค์กรยังคงทำการรวบรวมข้อมูลอย่างมั่นใจแม้ว่าผลลัพธ์จะยังไม่เปิดเผยต่อสาธารณะก็ตาม การศึกษาเหล่านี้มีความจำเป็นอย่างเร่งด่วนในบริบทของ/และ ก่อนแผนการสำหรับโครงการกระแสหลักต่อไปซึ่งมี 4 โครงการที่กำลังได้รับการเสนออย่างจริงจัง การศึกษาเหล่านี้ยังสามารถช่วยอธิบายการเปลี่ยนแปลงของแม่น้ำที่ผิดปกติในรูปแบบอื่นๆ ที่เพิ่งสังเกตุได้ครั้งแรกในเดือนพฤศจิกายน 2562  และอีกหลายครั้งตั้งแต่นั้นเป็นต้นมา แม่น้ำโขงได้เปลี่ยนเป็นสีฟ้าน้ำทะเลในพื้นที่ของลาวและไทย ซึ่งโดยปกติแล้วจะเป็นสีน้ำตาลปนโคลน คณะกรรมาธิการแม่น้ำโขง ระบุว่าการสีที่เปลี่ยนนี้เกิดขึ้นจากการลดลงของปริมาณตะกอนและการเติบโตของสาหร่ายเนื่องจากการไหลของน้ำในแม่น้ำไหลต่ำ เป็นไปได้อย่างแน่นอนว่าการไหลของแม่น้ำในระดับต่ำและการเปลี่ยนแปลงของตะกอนจะเชื่อมต่อกับเขื่อนที่เพิ่งสร้างขึ้นมา

เมื่อวันที่ 13 พฤศจิกายน ปีนี้ คณะกรรมาธิการแม่น้ำโขง ได้ประกาศปรับปรุงเว็ปไซต์และ “ศูนย์รวมข้อมูล(Data Portal)” โดยมีเป้าหมายที่ระบุไว้คือ " (การ) ส่งเสริมความโปร่งใส เพิ่มการเข้าถึงข้อมูลและความรู้ที่เกี่ยวข้องกับแม่น้ำโขง" ตามข่าวประชาสัมพันธ์ของ คณะกรรมาธิการแม่น้ำโขงศูนย์รวมข้อมูลมีสิ่งพิมพ์มากกว่า 1,000 รายการโดย MRC เองและมากกว่า 10,000 ชุดข้อมูลเกี่ยวกับข้อมูลอนุกรมเวลาทางอุตุนิยมวิทยาทั้งในปัจจุบันและในอดีต แผนที่เชิงพื้นที่ แผนที่ ภาพถ่ายและชุดข้อมูลภาค ความพร้อมใช้งานของข้อมูลนี้จะเป็นทรัพยากรที่มีค่าสำหรับนักวิจัย รวมทั้งคณะกรรมาธิการแม่น้ำโขงก็เช่นกัน ในกลยุทธ์การสนับสนุนศูนย์รวมข้อมูลเน้นความสำคัญของข้อมูลดิบและการวิเคราะห์ผ่านการสร้างแบบจำลองและการพยากรณ์

ถึงกระนั้น ยังมีขั้นตอนสุดท้ายที่สำคัญที่จะต้องดำเนินการนั่นคือ การเชื่อมโยงความพร้อมใช้งานของข้อมูลน้ำที่ครอบคลุมมากขึ้นซึ่งสามารถเพิ่มความโปร่งใสในการปรับปรุงการกำกับดูแลน้ำข้ามแดนที่มีส่วนร่วมและรับผิดชอบต่อชุมชนที่อาศัยอยู่บนฝั่งแม่น้ำ ภาคประชาสังคมและสาธารณชนในวงกว้าง สิ่งนี้นำไปประยุกต์ใช้ในลุ่มน้ำตอนล่าง ยกตัวอย่างเช่น การปรึกษาหารืออย่างต่อเนื่องเกี่ยวกับเขื่อนหลักที่เสนอและเกี่ยวข้องกับการประกาศของจีนที่จะเพิ่มการแบ่งปันข้อมูลที่ยังไม่ได้เชื่อมโยงอย่างชัดเจนกับความมุ่งมั่นที่จะปรับปรุงความรับผิดชอบของโรงไฟฟ้าพลังน้ำแบบขั้นบันไดในแม่น้ำหลานซางไปยังประเทศปลายน้ำและชุมชนที่ตั้งอยู่ริมแม่น้ำ

สิ่งสำคัญคือต้องตระหนักว่าประเภทของความรู้ทางวิทยาศาสตร์ที่คิดค้นโดยคณะกรรมาธิการแม่น้ำโขงและนักวิจัยทางวิทยาศาสตร์เป็นเพียงรูปแบบเดียวของความรู้ที่จำเป็นสำหรับการพัฒนาที่ครอบคลุมและยั่งยืน การตั้งอยู่บนความรู้ของชุมชน เช่น งานวิจัย “ไทบ้าน” ซึ่งเป็นงานวิจัยที่นำโดยชุมชนตลอดจนรูปแบบความรู้ทางการเมืองและการปฏิบัติทุกเรื่องเพื่อให้ความรู้สามารถ “นำไปปฏิบัติได้” การเติบโตล่าสุดของ “การร่วมผลิตความรู้” หรือ “การวิจัยแบบสหวิทยาการ” สะท้อนให้เห็นถึงการยอมรับถึงการตัดเชื่อมต่อระหว่างความรู้ทางวิทยาศาสตร์ก่อนหน้าและผลกระทบต่อการกำกับดูแลสิ่งแวดล้อมที่ดีขึ้น การเรียกร้องให้มีการยอมรับมากขึ้นถึงความชอบธรรม คุณค่า จุดแข็งและข้อจำกัดของการผลิตความรู้ที่กว้างขึ้นและเพื่อความรับผิดชอบร่วมกัน ในบริบทของการข้ามพรมแดนแม่น้ำหลานซาง-แม่โขง สิ่งสำคัญคือ ผู้ที่ผลิตองค์ความรู้ที่หลากหลายต้องเป็นเครือข่าย มีการติดต่อสื่อสารและการปรึกษาหารือข้ามพรมแดน

การตั้งอยู่บนหลักการของการแบ่งปันความรู้และการสร้างสรรค์ร่วมกัน มีความจำเป็นที่จะต้องมีระบอบการปกครองที่อิงกฎเกณฑ์ที่ชัดเจนและเป็นสถาบันสำหรับลุ่มน้ำหลานซาง – แม่โขง ทั้งหมดซึ่งอยู่บนพื้นฐานของการสนทนาที่มีความหมาย ความสัมพันธ์และความไว้วางใจระหว่างรัฐกับชุมชนและภาคประชาสังคม อนุสัญญา Watercourses ของสหประชาชาติระบุหลักการและแนวปฏิบัติที่ดีสำหรับสิ่งนี้ รวมถึงวิธีการจัดการความซับซ้อนของความรู้และความไม่แน่นอนที่เกี่ยวข้องกับหลักการ “ห้ามทำให้เกิดอันตราย” และ “ข้อควรระวัง” โดยมุ่งเน้นไปที่การกำหนดแนวทางตามกฎเกณฑ์ในระดับประเทศและระดับข้ามแดนอันเป็นกลไกสำคัญที่ทำให้เกิดความรับผิดชอบและยังอยู่ในวิสัยทัศน์ที่เป็นทางเลือกสำหรับลุ่มแม่น้ำโขง-หลานซางที่จะสามารถสำรวจและพิจารณาอย่างจริงจังอีกด้วย

———

[1] ผู้อำนวยการศูนย์เชี่ยวชาญการเมืองเพื่อการพัฒนาสังคม ศูนย์ศึกษาการพัฒนาสังคม คณะรัฐศาสตร์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย Email: Carl.Chulalongkorn@gmail.com

บทความนี้เผยแพร่ครั้งแรกบนเว็บไซต์ Heinrich-Böll-Stiftung Southeast Asia เมื่อวันที่ 27 พฤศจิกายน 2020 สามารถเข้าไปดูได้ที่ลิงค์ (link) นี้

CRITICAL NATURE: Beyond Water Data Sharing, Mekong-Lancang River Needs Accountable Water Governance

by Carl Middleton*

[Thai version available here]

The Mekong River seen from Vientiane, Laos (picture from Heinrich-Böll-Stiftung Southeast Asia).

In 2019, and again in 2020, the Mekong River – known as the Lancang River in China - has experienced low flows that has caused hardship for millions of people whose livelihoods depend on it.

An intense and often divisive regional debate has ensued about whether low flows are due to drought or the operation of large dams that have been progressively built across the basin since the early 1990s. Particular attention has been paid to the cascade of eleven hydropower dams on the mainstream in China, given the lack of transparency over the projects’ operation and reservoir water storage status.

In April 2020, the research consultancy Eyes on the Earth published a model of the natural (pre-dam) flow of the Lancang River to then predict the impact of the dams downstream in Northern Thailand. Given the absence of actual measurements in the public domain from gauging stations in China, the statistical model used satellite data to create a ‘wetness index’ to estimate the amount of water in the catchment, and then related this to monthly measurements of water levels at the gauging station in Chiang Saen in Northern Thailand. Overall, the study showed how since dams in the Lancang cascade began to be commissioned in the early 1990s there had been a decrease in wet season river levels and an increase in dry season levels, and more irregular and rapid fluctuations in water levels in both wet and dry seasons. These changes became especially pronounced since 2012 when the 5,850 MW Nouzhadu dam began reservoir filling, given that its reservoir is considerably larger than the preceding four projects combined.

While these conclusions have also been reached by previous scientific studies, the Eyes on Earth report gained significant media attention in regional and international outlets, as it was drawn upon by several civil society groups as well as representatives of the US Government to claim that it evidenced that China was responsible for the severity of the 2019-2020 drought and had “turned off the tap” or was “hoarding water”. These statements led in turn to rebuttals from China’s diplomats and researchers.

Such significant claims led to careful scrutiny of the Eyes on Earth report, including by the Mekong River Commission, AMPERES, and academics, that flagged some limitations including that: the report provides results in terms of water level, but this cannot be considered equivalent to water volumes; it didn’t demonstrate that China could store all of the water in the rainy season, hence being capable of fully withholding the river’s flow causing drought in the downstream; and it would have been better if the study had been peer reviewed before publication. Moreover, researchers at AMPERES concluded that the representation of the Eyes on Earth report in the public debate often went beyond its actual findings. In July 2020, researchers from Tsinghua University, a lead research institution in China, added to the debate with a study that argued the region had been experiencing drought. Again, AMPERES reviewing the study found that it too required further clarification and that the study’s conclusions on the benefits of the dam cascade in China to alleviate downstream drought conditions were potentially misleading.  

Overall, all existing studies on the impacts of China’s dam cascade on downstream countries are currently based on incomplete data due to a lack of access to already existing data. Moreover, the 2019 and 2020 droughts have occurred at a time of intensified geopolitics between the US and China in Southeast Asia and globally. In September 2020, the Mekong US Partnership was launched that has sought to deepen the relationship between downstream countries and the United States, and that has viewed China’s control of water resources in the upper basin with concern. Yet, the politicization of research – where the limitations of studies are downplayed and the results transformed into simplified narratives – risks undermining the credibility of scientific evidence that could inform processes of transboundary water governance and decision making.

In the Mekong-Lancang basin, transboundary water governance is complex given the diverse range of state and non-state actors’ interests. Two key intergovernmental institutions that structure state-to-state transboundary water governance are the Mekong River Commission (MRC) and the Lancang-Mekong Cooperation (LMC). The MRC is a treaty-based organization founded in 1995 between Cambodia, Laos, Thailand and Vietnam, with China and Myanmar as dialogue partners. The LMC was launched in March 2016 and includes all six states of the Mekong-Lancang basin, with a key role of China as co-chair and financier, and with water resources management as one of five priority areas. The MRC and LMC simultaneously cooperate and contest over their mandate, role and influence in the Mekong- Lancang River basin. Regarding the causes of the 2019 low flows and drought, in December 2019 the LMC and MRC committed to a joint study although the status of this study is not publicly announced.

Over the past couple of years, longstanding calls from downstream states, civil society and communities towards China for water data sharing have intensified. Since 1996, China had only shared rainy season data (from June to October), and occasionally dry season data at times ‘of emergency’ that according to the academic Stuart Biba was an ad hoc measure to deescalate criticism. Moreover, released data was not complete enough to conclusively determine the role that upstream dams had played in low river flows. In the context of the intense criticism during 2020 discussed above, on 22 October 2020 the MRC announced that China had agreed to share all-year around data twice per day for rainfall and river level from two monitoring stations at Manwan and Jinghong.

The new arrangement for state-to-state water data sharing is an important breakthrough, including given that China has deepened its cooperation with the MRC to share data rather than insist on sharing data via the LMC. However, in terms of water data sharing there is more to be done to understand the situation upstream in China. In particular, the number of monitoring stations could be expanded to cover all eleven hydropower dams now in operation and to include data on upstream and downstream water levels and flows for each dam’s reservoir as well as its operation schedule. It could also include tributary river water data, which is already extensively collected, while sharing historical data sets could help establish previous conditions in the basin.

Yet, it is important to recognize that there are numerous other data gaps that need to be addressed in the lower basin. For example, more complete water data on the operation of tributary projects is needed that influence flood and drought conditions both locally and cumulatively throughout the entire basin. This includes not only hydropower dams, but also a growing number of large irrigation schemes. The public release of data on the impact of mitigation measures at the recently completed Xayaburi Dam on the river’s mainstream in Northern Laos is also needed, including on migratory fish and sediment transportation. A project has been initiated within the MRC since late 2019 to study these impacts, while the company also certainly collects data, although results are not yet publicly available. These studies are urgently needed in the context of – and before - plans for further mainstream projects, four of which are currently being actively proposed. These studies could also help explain other unusual river changes recently observed given that first in November 2019, and several times since, the Mekong River has turned aqua-marine blue in areas of Laos and Thailand where usually it is a muddy brown. The MRC has stated that the color change is due to the drop in sediment load and subsequent algae growth due to low river flows. It is certainly possible that low river flows and sediment changes connect to the dams recently constructed.

On 13 November this year, the MRC announced its revamped website and ‘data portal’, with the stated goal of “promot[ing] transparency and increase[ing] access to Mekong related information and knowledge.” According to the MRC’s press release the data portal contains more than 1,000 publications by the MRC, and more than 10,000 datasets on current and historical hydrometeorological and climate time-series data, spatial maps, atlases, photographs, and sector datasets. The availability of this data will be a valuable resource for researchers. The MRC too in its underpinning strategy for the data portal emphasizes the importance of raw data and its analysis through modeling and forecasting.

Yet, there is a crucial final step to make, which is connecting more comprehensive water data availability that can increase transparency to improved transboundary water governance that is participatory and accountable to riparian communities, civil society and the wider public. This applies in the lower basin, for example within the ongoing consultations on proposed mainstream dams, and also in relation to China’s announcement to increase data sharing that is not yet explicitly connected to a commitment to improved accountability of the Lancang hydropower cascade to downstream countries and riverside communities.

It is important to recognize that the type of scientific knowledge generated by the MRC and scientific researchers is only one form of knowledge necessary for inclusive and sustainable development. Situated community-knowledge such as ‘Thai Bann’ research, civil society-led research, as well as political and practical forms of knowledge, all matter for knowledge to be “actionable”. The recent growth in “co-produced knowledge” or “transdisciplinary research” reflects acknowledges this recognition of the earlier disconnect between scientific knowledge and its impact on improved environmental governance.  It calls for greater recognition of the legitimacy, value, strengths and limitations of a broader range of knowledge production, and for its mutual accountability. In the context of the transboundary Mekong-Lancang River, it is also important that those producing diverse knowledge are networked, communicating and deliberating across borders.

Founded on knowledge sharing and co-creation, there is a need for a clear and institutionalized rules-based regime for the entire Lancang-Mekong basin that is based on meaningful dialogue, reciprocity and trust both between states and with communities and civil society. The UN Watercourses Convention outlines good principles and practices for this, including on how to manage knowledge complexity and related uncertainty drawing on the “do no harm” and “precautionary” principles. Focusing on establishing a rules-based approach at the national and transboundary scale is a vital mechanism through which accountability can occur, and also within which alternative visions for the Mekong-Lancang basin can be explored and seriously considered.

———

*Director, Center of Excellence in Resource Politics for Social Development, Center for Social Development Studies, Faculty of Political Science, Chulalongkorn University. Email: Carl.Chulalongkorn@gmail.com

This article was originally published on the Heinrich-Böll-Stiftung Southeast Asia website on 27 November 2020 at this link.

BOOK CHAPTER: A State of Knowledge of the Salween River: An Overview of Civil Society Research

Publication date:
August 2019

Publication:
Knowing the Salween River: Resource Politics of a Contested Transboundary River

Chapter Title:
A State of Knowledge of the Salween River: An Overview of Civil Society Research

Authors:
Vanessa Lamb, Carl Middleton, Saw John Bright, Saw Tha Phoe, Naw Aye Aye Myaing, Nang Hom Kham, Sai Aum Khay, Nang Sam Paung Hom, Nang Aye Tin, Nang Shining, Yu Xiaogang, Chen Xiangxue, Chayan Vaddhanaphuti

Editors:
Carl Middleton and Vanessa Lamb

You can access the chapter here.

For further details on the book and to purchase, please visit Springer.

For more information about our project Salween Water Governance, please visit here.

This chapter presents an overview of civil society research on Salween, providing an overview of the existing knowledge of the basin and a start to identifying key knowledge gaps in support of more informed, inclusive, and accountable water governance in the basin.

Please contact Dr. Carl Middleton for more information.

Citation: Lamb, V., Middleton, C., Saw John Bright, Saw Tha Phoe, Naw Aye Aye Myaing, Nang Hom Kham, Sai Aum Khay, Nang Sam Paung Hom, Nang Aye Tin, Nang Shining, Yu, X., Chen, X. and Vaddhanaphuti, C. (2019) “A State of Knowledge of the Salween River: An Overview of Civil Society Research” (pp 107-120) in Middleton, C. and Lamb, V. (eds.) Knowing the Salween River: Resource Politics of a Contested Transboundary River. Cham, Switzerland: Springer.

BOOK CHAPTER: From Hydropower Construction to National Park Creation: Changing Pathways of the Nu River

Publication date:
August 2019

Publication:
Knowing the Salween River: Resource Politics of a Contested Transboundary River

Chapter Title:
From Hydropower Construction to National Park Creation: Changing Pathways of the Nu River

Authors:
Yu Xiaogang, Chen Xiangxue, Carl Middleton

Editors:
Carl Middleton and Vanessa Lamb

You can access the chapter here.

For further details on the book and to purchase, please visit Springer.

For more information about our project Salween Water Governance, please visit here.

This chapter explores the range of visions for the Nu River and the extent to which they have materialized through exploring five ‘pathways’, namely: The hydropower construction pathway; the civil society river protection pathway; the energy reform pathway; the national park pathway; and the water conservancy pathway.

Please contact Dr. Carl Middleton for more information.

Citation: Yu, X., Chen, X., and Middleton, C. (2019) “From Hydropower Construction to National Park Creation: Changing Pathways of the Nu River” (pp 49-70) in Middleton, C. and Lamb, V. (eds.) Knowing the Salween River: Resource Politics of a Contested Transboundary River. Cham, Switzerland: Springer

BOOK CHAPTER: Hydropower Politics and Conflict on the Salween River

Publication date:
August 2019

Publication:
Knowing the Salween River: Resource Politics of a Contested Transboundary River

Chapter Title:
Hydropower Politics and Conflict on the Salween River

Authors:
Carl Middleton, Alec Scott and Vanessa Lamb

Editors:
Carl Middleton and Vanessa Lamb

You can access the chapter here.

For further details on the book and to purchase, please visit Springer.

For more information about our project Salween Water Governance, please visit here.

This chapter examines the hydropower politics of the Salween River, with a focus on the projects proposed in Myanmar and their connections with neighboring China and Thailand via electricity trade, investment, and regional geopolitics.

Please contact Dr. Carl Middleton for more information.

Citation: Middleton, C., Scott, A. and Lamb, V. (2019) “Chapter 3: Hydropower Politics and Conflict on the Salween River” (pp 27-48) in Middleton, C. and Lamb, V. (eds.) Knowing the Salween River: Resource Politics of a Contested Transboundary River. Cham, Switzerland: Springer

BOOK CHAPTER: Introduction: Resources Politics and Knowing the Salween River

Publication date:
August 2019

Publication:
Knowing the Salween River: Resource Politics of a Contested Transboundary River

Chapter Title:
Introduction: Resources Politics and Knowing the Salween River

Authors:
Vanessa Lamb, Carl Middleton, and Saw Win

Editors:
Carl Middleton and Vanessa Lamb

You can access the chapter here.

For further details on the book and to purchase, please visit Springer.

For more information about our project Salween Water Governance, please visit here.

This chapter provides an overview of key arguments and concepts of the edited volume across three themes: resource politics, politics of making knowledge, and reconciling knowledge across divides.

Please contact Dr. Carl Middleton for more information.

Citation: Lamb, V., Middleton, C. and Saw Win (2019) “Introduction: Resources Politics and Knowing the Salween River” (pp 1-16) in Middleton, C. and Lamb, V. (eds.) Knowing the Salween River: Resource Politics of a Contested Transboundary River. Cham, Switzerland: Springer

BOOK: Knowing the Salween River: Resource Politics of a Contested Transboundary River

Title:
Knowing the Salween River: Resource Politics of a Contested Transboundary River

Editors:
Carl Middleton and Vanessa Lamb

Year:
2019

Further details about the book are available here.

This open access book focuses on the Salween River, shared by China, Myanmar, and Thailand, that is increasingly at the heart of pressing regional development debates. The basin supports the livelihoods of over 10 million people, and within it there is great socio-economic, cultural and political diversity. The basin is witnessing intensifying dynamics of resource extraction, alongside large dam construction, conservation and development intervention, that is unfolding within a complex terrain of local, national and transnational governance. With a focus on the contested politics of water and associated resources in the Salween basin, this book offers a collection of empirical case studies that highlights local knowledge and perspectives. Given the paucity of grounded social science studies in this contested basin, this book provides conceptual insights at the intersection of resource governance, development, and politics of knowledge relevant to researchers, policy-makers and practitioners at a time when rapid change is underway.

For more information about our project Salween Water Governance, please visit here.

OPINION: Mekong Drought Reveals Need for Regional Rules-based Water Cooperation

by Carl Middleton

Photo Credit: The Network of Thai People in Eight Mekong Provinces

The severe drought currently faced by farmers and fishers in the Mekong basin is a disaster that reveals many things. It reveals the extent to which large dams now increasingly control river water levels. It reveals too the limits to cooperation between the countries sharing precious water in times of scarcity. And, it reveals the likelihood of an increasingly uncertain future under the conditions of climate change. What must be done in the short and long term?

It is – in theory – now almost the middle of the rainy season. Usually at this time the Mekong River is beginning to swell with the rain waters of the Southwest monsoon. Yet, this year water levels are as if it were a drought in the dry season. This has seriously affected farmers, with their planted rice and other crops withering in parched soil. It has also impacted fishers dependent on the river’s ecology.

In mid-July, the intergovernmental Mekong River Commission (MRC) stated that the river’s water levels are among the lowest on record for June and July. They explain that there has been a shortage of rainfall across the basin since January. The MRC also highlight that dam operation on the upper Mekong River in China, where it is known as the Lancang River, could have an impact. China sent a notification to the MRC indicating that between 5 to 19 July the water released from the lower of its eleven large dams, called Jinghong, would “fluctuate” due to “grid maintenance.”

Photo Credit: The Network of Thai People in Eight Mekong Provinces

This has had a two-fold impact. First, it withheld water at a time when downstream countries would have most benefited from more water being released. Second, sending unnatural pulses of water down the river harms river ecology and livelihoods dependent upon it, including riverbank gardens, river weed collection, and fishing, although this has in fact occurred since the late 1990s.

Alongside China’s dams, civil society groups have questioned the role of the Xayaburi dam in Northern Laos, which is scheduled to be commissioned in October this year. Since mid-July, the project had been testing its turbines, causing river fluctuations downstream. The company has denied that they have played a role in the drought, and ironically have even lamented that they were also affected by the withholding of water by China. However, Thailand’s Office of National Water Resources sent a letter to the Government of Laos requesting the testing be temporarily halted.

Less attention has been paid to the possible role of tributary hydropower dams, in particular in Laos that is progressively fulfilling its government’s vision to become the ‘battery of Southeast Asia.’ Over sixty medium and large-scale dams have been built to date. The question here is whether these tributary projects have also been withholding water to replenish their reservoirs to sell electricity. As with all of the hydropower dams in the Lancang-Mekong basin, little real-time data is in the public domain about reservoir water levels.

What are the lessons learned and what is to be done? Most immediately, support needs to be provided to rural communities both to distribute water to the extent that it is available and provide other means of support including, where necessary, financial support. Once the rains do arrive, as is anticipated any day now, hydropower project operators should resist the temptation to immediately begin replenishing their reservoirs for power generation. Rather, the priority should be with distributing water to farmers and recovering the river’s ecology for fishers and wildlife.

In the longer term, if it is true that there is little water in hydropower dam reservoirs, this also reveals the fallacy of depending too much on such infrastructure-led solutions towards managing drought. Rather, it indicates that other forms of preparedness will be necessary including better predictive capacity for droughts before they occur, and well-resourced plans once they do occur at the local, national and transboundary level. It should also include rethinking water storage to consider more groundwater and small-scale solutions, rather than focusing only on large dams.

Photo Credit: The Network of Thai People in Eight Mekong Provinces

Given that the Mekong River is shared between six countries, it is clear that even deeper inter-governmental cooperation is needed. Since the last severe drought in 2016, much has been said about the new regional cooperation under the Lancang-Mekong Cooperation (LMC) between China and downstream countries, including how it should cooperate with the MRC. In March 2016, shortly before the region’s leaders committed to the LMC, China released water from the Lancang dams as a show of goodwill in an effort to alleviate the severe drought at that time, although unfortunately the water releases caught some downstream communities unaware.

Building on the collaboration between the MRC and LMC, rather than depend upon informal arrangements for sharing water between China and downstream countries, it would be better to move towards a clearer rules-based approach. The scope of cooperation, some of which has already started, should include: more comprehensive data sharing between governments and with the public; collaborative research; clear rules and procedures on emergency water release; hydropower cascade operation that mimics, to the extent possible, the natural river flow; and improved procedures for genuine public participation, especially for riverside communities.

In the face of worsening climate change, and recognizing that it is often the most vulnerable who face the greatest risk during times of drought, these short and long-term solutions are needed now more than ever.

For the article published in Thai, please visit this link.

Carl Middleton is Director of the Center of Excellence in Resource Politics for Social Development at the Center for Social Development Studies, Faculty of Political Science, Chulalongkorn University. He can be contacted at Carl.Chulalongkorn@gmail.com.

OPINION: What does Chinese ‘reciprocity’ mean for Mekong’s dams?

by Carl Middleton

The Lancang Mekong supports 70 million people living in the basin（Photo: He Daming)

It is now two and a half years since the first Lancang Mekong Cooperation (LMC) leaders’ summit was held in Sanya city on Hainan Island, China. The aim of the LMC – a China led multilateral body involving all six Mekong countries – is to deepen economic, cultural and political ties between China and mainland Southeast Asia. Leaders have repeatedly declared the importance of the Lancang-Mekong River to this cooperation. Reflecting this, on 1-2 November, the LMC will host the “1st Lancang-Mekong Water Resources Cooperation Forum” in Kunming, China.

The LMC’s second leaders’ summit in Phnom Penh, Cambodia in January 2018 revealed the swift pace of the initiative. This is reflected in the numerous senior-level meetings between governments, the initiation of almost 200 China-funded projects, and the LMC’s deepening institutionalisation through various LMC secretariats and working groups. Yet, while China has hosted people-to-people exchange programs and university scholarships, the LMC’s state-centric approach has afforded little opportunity for public deliberation about its overall policy principles and direction.

Through the LMC, some government officials and scholars from China have proposed that downstream and upstream countries have both rights and responsibilities towards each other. This concept of ‘reciprocity’ is not yet official LMC policy, but suggests a shift in government position compared to China’s earlier unilateral construction of dams on the Lancang River. Overall, the LMC and its proposition of ‘reciprocity’ appears to be an invitation to negotiate basin-wide water cooperation on the Lancang-Mekong River.

Much, however, remains uncertain. For example, how will the LMC build upon the existing inter-governmental Mekong River Commission, established in 1995 by the four lower basin countries? How will the LMC address concerns of riverside communities and civil society and ensure their meaningful inclusion? And how will countries ensure the river’s ecological health given the strong push for economic growth and associated water infrastructure projects? This article asks whether the LMC and the concept of ‘reciprocity’ is a promising approach to meet these challenges.

For the full article, please click here.